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青岛即墨前东城村村民土地维权:从信访到诉讼之困

2019年6月21日,山东省青岛市即墨区环秀街道前东城村村民华玲、胡保地向即墨区人民法院递交了一份行政起诉书,状告即墨区自然资源局将他们的口粮田拍卖出让给一家空壳公司的行政行为违法。

可是,仅仅过了5天,法院就以两位村民既不是所诉行政行为的相对人,也与所诉行政行为没有法律上的利害关系,不是适格的原告为由,对两位村民的起诉作出不予立案的裁定。

与此同时,当地侵占村民土地权益的节奏加快了。

“莫非,我们还要重走信访路?”村民们说。

信访不通

前东城村位于即墨区的最南端,与青岛市城阳区交界,地理位置优越,当地政府近年来一直宣传要把这里打造成“即墨南大门、青岛北都心”。即墨区和环秀街道办官方多次对外宣称,引进了香港的上市企业中国金茂控股集团有限公司(以下简称中国金茂集团)投资180亿来这里建设即墨智慧国际新城项目。

征收前即已施工的售楼处

2018年12月22日,即墨区自然资源局在中国土地市场网和青岛市公共资源交易网发布了一条《国有土地使用权拍卖出让公告》,称将前东城村坐落在珠江二路以南、规划路以东的两块合计125亩的国有土地以拍卖方式出让。

看到拍卖公告的村民们感到很意外,这两块地明明是农用地,是部分村民的口粮承包田,早先被村委会租赁给了红祥服饰、华龙包装两家私企老板,怎么变成了国有土地?

于是,一些村民开始向有关部门实名举报,要求“责令相关部门依法终止拍卖,并对相关人员的违法行为立案查处”。

然而,2019年1月15日,即墨区自然资源局还是把这两宗土地的使用权出让给了青岛金翰置业有限公司。

2019年3月4日,即墨区自然资源局向村民出具了《信访事项处理意见书》,称:涉事地块以及周边另一些土地共计255.55亩,是经山东省政府批准农用地转用并征收后出让给这两家私企的。之后,经即墨区政府批准,该局又收回这些土地,将其中125亩以拍卖方式出让,15亩划拨给环秀街道办,其余纳入土地储备。2019年1月15日,青岛金翰置业有限公司依法竞得这125亩土地的使用权。

村民们对此信访答复意见提出质疑,认为这些土地中有他们的口粮承包田,既然政府已经征收,与村委会签订了补偿协议,并将土地补偿款拨付到位,村民为什么不知道?征收村民的口粮田,连村民签字确认这一起码的程序都没有,这叫“严格履行法律手续”吗?省政府的转用、征收批文是不是当地政府通过提供虚假材料骗来的?

于是,村民向青岛市自然资源局提出了复查申请。青岛市自然资源和规划局经审查也认为,《信访事项处理意见书》主要事实不清,且未按要求告知听证权利并举行听证,故作出《监督检查意见书》,要求即墨区自然资源局重新调查处理。

2019年6月14日,即墨区自然资源局召开了有副局长王奎贤主持,另有5名该局官员、7名听证员(3名区人大代表,2名区政协委员,2名法律工作者)、5名村民代表参加的听证会。还有5名村民被允许旁听。

参加听证会的村民说,这次听证会还是“走过场”,该局官员发表的听证意见和该局出具的听证结论了无新意。对于村民关心的问题,他们要么不回答,要么不肯出示相关证据。

但这次听证会上,即墨区自然资源局的官员向村民明确表示:有些事情是区政府决定的,该局只负责执行。对村民提出的问题,信访途径根本解决不了。

诉讼受挫

回顾数年的信访路,也想起中央依法治国、用法律手段解决各种社会矛盾的方略,村民们采纳了即墨区自然资源局的建议,决定用诉讼方式维权。

可是,村民们提起的第一起行政诉讼,就遇到了本文开头提到的挫折。

村民对记者说,即墨区自然资源局暗中对我们的口粮田作出出让、划拨、储备等处置,法院怎么能说这种行政行为与我们没有关系,怎么能说我们不是适格的原告。法院难道要让我们重走上访路?上访不理,群访犯罪,诉讼不立案,难道要把我们逼上梁山?”

村民之所以说群访犯罪,是因为他们之前还为前东城村改造中出现的各种问题上访过多年,并于2017年1月集中了数百村民到青岛市委、市政府上访,被当地政府定性为“群体性事件”。为此,有两位村民被定罪判刑,其中的李爱兰年逾七十,被即墨区人民法院以寻衅滋事罪和聚众扰乱社会秩序罪判处有期徒刑三年,上诉后改判两年……

华玲、胡保地告诉记者,他们对即墨区法院这一裁定不服,已经提起了上诉。上诉的理由是:第一,涉诉地块中有他们的口粮承包田。为了证明这个事实,他们还提交了多位村民的证人证言。可是,法院对此重要的事实和证据视而不见,只说涉诉地块“以前是前东城村集体所有的耕地”,这是不客观也不公平的;第二,虽然他们不是所诉行政行为的相对人,但是,他们与所诉行政行为有利害关系,因为他们的口粮承包田被违法出让、划拨、储备了;第三,被告没有证据证明其出让、划拨、储备的涉诉地块不是前东城村集体所有的耕地而是已经合法征收为国有的土地;第四,对涉诉地块的权属,两位村民在拍卖出让之前就提出了异议。在土地权属存在争议的情况下,被告将涉诉地块进行出让、划拨、储备,违反了国家必须净地出让的规定。

法院说法和专家意见

7月15日,记者前往即墨区法院采访,主办法官不在。7月22日,记者收到了即墨区法院的回复。该回复称,经查,华玲、胡保地诉求的土地是经过征收的国有土地,即墨区自然资源局出让国有土地等行政行为与他们没有关系。土地征收与土地出让是两个性质完全不同的行政行为,华玲、胡保地本次诉讼的是出让行为。他们提到的即墨区政府、即墨区自然资源局在村民不知情、未获得补偿的情况下骗取上级国土部门将村集体的土地批转为国有土地,不是本案审查的范围。

华玲、胡保地对此说法表示难以认可。他们说,有证据证明即墨区自然资源局拍卖出让的土地中有她们的口粮承包地,而即墨区自然资源局没有证据证明该土地是国有土地。即使有,她们也不认可,因为法院还没有开庭,没有经过示证、质证,怎么能知道法院掌握的证据是真是假?还没有开庭审理,法院的“经查”从何而来?法院凭什么断定该土地是国有土地?这是未审先判、先入为主。

法院对两位村民的起诉不予立案是否合法?记者就此问题采访了行政诉讼法学者四川大学法学院教师、杨丹博士。

杨博士认为,根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第1条、第3条、第4条规定,能够就集体经济组织土地权益提起诉讼的主体是农村集体土地的权利人或利害关系人,包括村委会、农村集体经济组织、过半数的村民、土地使用权人或者实际使用人。两位村民提起诉讼的事实基础是,即墨区自然资源局拍卖转让的土地属于两位村民所在集体经济组织所有,两位村民实际使用的土地在该土地范围之内,因此,他们可以以自己名义起诉。

杨博士还认为,《行政诉讼法》第2条、第25条规定,起诉主体适格应当同时满足两条标准。主观上,原告认为所诉行政行为侵犯其合法权益;客观上,原告与所诉行政行为存在法律上的利害关系。本案中,两位村民认为即墨区自然资源局拍卖出让两宗土地的行为侵犯了其作为集体经济组织成员所享有的土地权益,其中土地权益属于《行政诉讼法》所调整的“合法权益”的范畴,故符合主观标准。并且,两位村民无需提供证据用以证明所诉行为与侵犯结果之间必然存在关联。客观上,两位村民虽然不是所诉行政行为的相对人,却与所诉行政行为存在利害关系,属于利害关系人。而且,两位村民对“被征收”的事实不知情,主观上认为其对该宗土地仍然享有土地权益。

综上,杨博士认为,在是否违反程序征收土地、土地权属确认等争议尚未得到解决之前,即墨区自然资源局即进行拍卖出让,已经构成对两位村民的权益侵犯。

土地再遭侵占

匪夷所思的是,6月20日,即召开听证会仅仅过了6天,两位村民提起行政诉讼的前一天,即墨区政府又发出一则公告,主要内容为,山东省政府批准了征收前东城村一块面积有21.63亩的集体土地。

村民是7月3日才得知有这个公告的。他们感到十分震惊,认为当地政府再次耍弄了他们,马上去即墨区自然资源局征地办询问,这次征地报批有没有征求村民意见。征地办含糊其辞。他们又去找村支书宫政委求证,宫政委的回答是“已经召开村民代表会议征求意见,32名村民代表全部同意征地”。

华玲告诉记者,当初这21.63亩集体土地也曾租给企业,是村里花了1000多万元才收回来的,现在政府征收只给100多万元补偿费,村民代表不可能答应。因此,村民维权积极分子一一找32名村民代表核实,果然,除了5名村民代表没有找到或含糊其辞,其他27名村民代表均否认参加过村民代表会议,更否认有人向他们征求过意见。他们表示,现有条件下,他们也不会同意政府征收。

至此,维权村民确认,当地政府“不仅戏弄了我们,还欺骗了山东省政府”。他们说,山东省政府这份批文“是他们利用虚假材料骗来的”。因此,维权村民更加相信,前述255.55亩土地的征地批文也是“用这种方法骗来的”(前述255.55亩土地征收的问题,多家媒体之前已有详尽报道,在此不赘)。

村民还告诉记者,事实上,早在2019年年初,金翰公司就在这21.63亩土地上盖售楼处了,村民当时就发现了,多次向即墨区自然资源局举报,还组成志愿小组护地。4月18日,即墨区自然资源局还给村民送达一份告知书,称,已查实是村民胡正武非法占用该地块建厂房,已责令胡正武退还土地并对其罚款43.26万元。听证会上,与会村民提到该案,问到金翰公司做的事情为什么让胡正武顶包,该局官员未予回应。

村民认为,从255.55土地的未征(征求村民意见)先征(征收),到21.63亩土地的未征(既不征求村民意见也不征收)先用(用地)看,当地政府在各部门的配合下,在前东城村2800亩土地上的做法,不顾忌村民维权、媒体监督,动作越来越大了。

村民问,这一切,都是为了什么?

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