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把握政策关键点深入推进售电侧改革 ——解读《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》

 11月27日,《国家发展改革委 国家能源局关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(发改经体[2016]2480号)下发,确定了第一批105个增量配电业务改革试点项目,标志着我国售电侧改革进入到增量配电网业务加快向社会资本放开的新阶段。在发用电计划加快放开、电力市场建设开始起步、电力交易规模不断扩大的关键时期,规范增量配电业务改革试点在政策框架内推进,确保售电侧改革“不走样、不变形”,十分重要。

  不久前,为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“中发9号文件”),深入推进售电侧改革,国家发展改革委、国家能源局印发《有序放开配电网业务管理办法》和《售电公司准入与退出管理办法》(以下简称“两个办法”),明确了配售电改革的实施路径,对社会关心的重要问题给出了明确回应。“两个办法”中有不少政策关键点,需要深刻理解、准确把握。

  一、出台“两个办法”的重要意义

  有序向社会资本放开配售电业务是本次电力体制改革的重点,受到社会各方面的广泛关注和高度期待。“两个办法”的出台,是对中发9号文件及其配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》的进一步深化和细化,是配售电改革由制度设计转向落地实施的重要操作指南,对于激发市场主体活力、拓宽社会投资渠道、构建有效竞争格局、促进配售电业务规范有序发展具有重要意义。

  二、《售电公司准入与退出管理办法》的政策关键点

  《售电公司准入与退出管理办法》对售电公司准入和退出机制的政策设计,充分体现了差异化、便利化、协同化的理念,为促进各类市场主体平等竞争营造了良好环境。

  (一)准入条件和退出方式体现差异化

  准入条件的差异化。相对于售电业务,配电业务的专业技术性更强,安全运行要求更高,因此,文件结合业务特性和管理需要,针对不同类型的售电公司制定了差异化的准入条件。对无配电网运营权的售电公司,仅需要满足登记注册、资产总额、从业人员、经营场所和设备、信用记录以及法律规定等一般条件,即可从事售电业务。对拥有配电网运营权的售电公司,除上述条件外,还要求拥有相应的业务资质、机具设备、专业技术人员、安全管理和设备运维能力,并承担电力普遍服务和保底供电服务等社会责任。

  退出方式的差异化。针对强制退出、自愿退出两种情形,文件对售电公司的退出方式也做出了差异化安排。对于强制退出的,售电公司已签订但尚未履行的合同,要通过电力市场交易平台转让给其他售电公司或交由电网企业保底供电。对于自愿退出的,售电公司申请退出之前,要将所有已签订的购售电合同履行完毕或转让。二者的共同点,就是要求所有已签订的购售电合同必须履行完毕或依法转让,不能因售电公司的退出而影响用户用电。

  (二)准入程序注重便利化

  以注册服务代替行政许可是《售电公司准入和退出管理办法》的突出亮点,也是对市场主体准入方式的创新探索,充分体现了简政放权、放管结合、优化服务的要求。按照“一注册、一承诺、一公示、三备案”的程序,依托相对独立的电力交易机构为市场主体提供注册服务,不但可以简化售电公司的准入程序,引导市场主体自觉增强诚信意识;而且,政府职能主要定位于明确准入条件和履行事中事后监管,也体现了政府职能由审批为主向监管为主转变的要求。这样安排,既可以避免政府行政管理对售电公司准入可能造成的不当干预,也可以防止准入环节可能出现的“权力寻租”,体现了更好发挥政府作用的理念。

  (三)信用体系建设突出协同化

  加快建立以信用为核心的监管体制是放开配售电业务的重要条件,也是维护售电市场公平竞争秩序的根本保障,核心要求是加快推进电力行业信用体系建设。文件对此提出明确要求,从两个方面突出体现了协同化治理理念:一是开发建设售电公司信用信息系统,将售电公司相关人员的信用记录纳入全国信用信息共享平台;二是建立失信联合惩戒机制,对纳入涉电严重失信企业黑名单的售电公司和相关人员采取限制注册、融资授信、发行债券等一系列联合惩戒措施。

  三、《有序放开配电网业务管理办法》的政策关键点

  (一)明确了“增量”配电网的内涵

  怎么界定“增量”配电网,是社会各方面争论的焦点,也是放开“增量”配电业务的前提。《有序放开配电网业务管理办法》这次从两个方面明确了“增量”配电网的内涵,让社会资本吃下了“定心丸”:一是指满足电力配送需要和规划要求的增量配电网投资、建设、运营及以混合所有制方式投资配电网增容扩建,从“配电设施增量”而不是简单从“供电范围增量”或“地域位置”的角度,明确界定了“增量”的内涵,廓清了认识上的概念误区。二是除电网企业存量资产外,其他企业投资、建设和运营的存量配电网视同“增量”,这就为非电网企业存量配电网纳入规范化发展轨道提供了重要契机。

  (二)突破了简单按电压等级界定“配电网”的观念

  对于“配电网”和“输电网”的划分标准,各方在实践中始终存在不同认识。一些观点认为,“配电网”和“输电网”应按电压等级划分,220千伏及其以上电压等级属于输电网,110千伏及其以下电压等级属于配电网,凡涉及220(330)千伏的电网设施均不属于改革范畴;一些观点则认为,在具体实践中,一些工业园区和经济开发区,由于园区内用户用电需量、生产工艺、供电安全等方面的要求,220(330)千伏变电站作为终端用户站向用户配送电的情况也较常见。因此,区分“配电网”和“输电网”,重点不在电压等级,而要看其功能,一般而言,将公共属性较强的电力传输设施界定为“输电网”,将用于满足终端用户需求的电网设施界定为“配电网”比较合理。《有序放开配电业务管理办法》明确“配电网原则上是指110千伏及以下电压等级电网和220(330)千伏及以下电压等级工业园区(经济开发区)等局域电网”,应该说是符合实际的。

  (三)围绕项目管理做好增量配电网改革实施

  一是以规划为引领开展增量配电网项目管理。规划既是引领电力工业健康发展的龙头,也是相关部门实施行业管理的重要抓手,又是开展电力项目管理的首要环节,还是避免重复无序建设的有效保障。在增量配电网改革过程中,需要统筹存量和增量的协调关系,处理好改革与发展的辩证关系,避免不必要的重复建设和社会投资浪费。因此,更需要以规划为引领,做好增量配电网的项目管理工作。

  按照文件要求,规划的引领作用突出体现在四个方面:一是增量配电网建设要符合省级配电网规划;二是增量配电网项目须纳入地方政府能源部门编制的配电网规划;三是增量配电网项目管理以编制规划为首要环节;四是项目业主遵循“整体规划、分步实施”的原则开展项目投资建设。

  二是明确项目管理的责任主体和主要环节。增量配电网项目管理划分为规划编制、项目论证、项目核准和项目建设四个基本环节。文件明确,地方政府能源主管部门是增量配电网项目管理的责任主体,负责制定增量配电网项目管理的相关规章制度,在项目管理各环节履行管理职能,做好建设过程的指导协调,并根据需要开展项目验收和后评价。

  三是通过市场化机制确定项目业主。增量配电网项目各方关注度高、资源稀缺性强,既要避免行政指定投资主体,又要体现优胜劣汰的竞争导向,为符合条件的市场投资主体创造公平公正的参与机会,避免配电业务有序放开过程中出现“权力寻租”的问题。因此,在增量配电网项目业主的确定方式上,文件特别强调地方政府要通过招标等市场化机制优选确定项目业主。

  四是将项目核准与获取电力业务许可证相结合。文件规定,地方政府能源管理部门按照核准权限核准项目,国家能源局派出机构向项目业主颁发电力业务许可证(供电类)或赋予相应业务资质,不得附加其他前置条件。这样规定,保证了增量配电项目的核准手续与电力业务许可证(供电类)的申请手续无缝对接,减少了社会资本投资增量配电业务可能遇到的阻力。

  (四)围绕配电网运营的系列政策设计

  一是配电网运营业务的获准。在申请条件上,文件明确,申请获得配电网运营权分为两种情况:一是增量配电网项目的业主提出申请并获准;二是除电网企业存量资产外,拥有配电网存量资产绝对控股权的公司提出申请并获准。在申请程序上,文件提出,向地方能源主管部门申请并获准开展配电网运营业务的,即拥有配电网运营权。为避免重复建设、防止交叉供电,文件特别强调,同一配电区域内只能有一家公司拥有该配电网运营权。

  二是配电网运营权和投资收益权可分离。为鼓励社会资本投资增量配电网,文件明确,对于符合准入条件的项目业主,可以只拥有投资收益权,通过签订委托协议的方式,将运营权委托给电网企业或符合条件的售电公司。这不仅可以进一步调动社会资本参与增量配电网投资的积极性,也为配电网实际运营提供了灵活空间,有利于相关主体相互协作、互利共赢,有利于降低经营风险、提高运营效率。

  三是增量配电网运营者逐步实现配售分离。不少市场主体担心,如果电网企业或其他配电网运营者既控股增量配电网,又在该配电区域内从事竞争性售电业务,在市场竞争中将处于绝对优势地位,不利于售电主体的公平竞争。为消除各方疑虑、促进公平竞争,文件特别明确,在配电区域内的竞争性售电业务应逐步实现由独立的售电公司承担。

  四是明确了配电业务边界和发电企业的投资边界。放开增量配电业务的根本目的是通过竞争性市场的培育,有效释放社会用电需求,提高供电服务质量。因此,改革要规范有序推进,防止“一放就乱”、“一放就散”,避免出现配电网“碎片式”发展等问题。比如,超出配电区域开展配电业务,容易造成“私拉乱接”、“交叉供电”、“安全责任划分不清”、“重复建设”、“电网基础设施投资浪费”等问题,不利于形成边界明确、层次清晰、分合有度的配网格局。对此,文件专门明确配电网运营者不得超出配电区域从事配电业务。再比如,为防止发电企业通过“拉专线”等方式逃避社会责任,在局部范围内形成发配售或发配用一体化的垄断经营,文件专门强调发电企业及其资本不得投资两类专用线路:一是电厂向用户直接供电的专用线;二是电厂与其参与投资的增量配电网络相连的专用线路。

  五是确立了增量配电网相关价格制度。《有序放开配电网业务管理办法》明确了增量配电区域内的一系列价格制度,主要包括:开放用户的用电价格构成、配电网配电价格核定、政府性基金和附加的代收代缴、可再生能源补贴的承担代付,以及配电价格核定前过渡期的价格水平等内容。这既为增量配电网建设运营成本通过配电价格合理回收提供了政策依据,也理顺了配电价格与省级电网共用网络输配电价的关系,并明确了相关基金、附加和补贴的代收代缴代付责任。

  未来三年,是我国配售电领域发生前所未有变化的历史转折期,也是售电业态方兴未艾、各类市场主体千帆竞发的重要发展机遇期。“不以规矩,难成方圆”,“两个办法”为配售电改革落地确立了“规矩”、锚定了“初心”,将推动电力体制改革和电力行业发展开启新的篇章。

  (作者供职于电力规划设计总院政策研究室)

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